Budernasional.my.id – Bagi generasi yang lahir setelah Reformasi, pemilihan presiden secara langsung dan pergantian kekuasaan setiap lima tahun terasa sebagai kenormalan demokrasi. Namun ada pertanyaan yang jarang dibicarakan: ketika pemerintahan berganti, siapa memastikan Indonesia tetap berjalan menuju tujuan jangka panjang yang sama? Di situlah perdebatan tentang GBHN dan PPHN kembali menemukan relevansinya bagi masa depan bangsa.
Setiap lima tahun rakyat datang ke bilik suara untuk menentukan siapa yang akan memimpin Indonesia. Setelah pemenang ditetapkan, pemerintahan baru menyusun prioritas, program dan kebijakan sesuai mandat politiknya. Siklus tersebut merupakan konsekuensi logis demokrasi elektoral. Persoalannya muncul ketika kebutuhan pembangunan jauh lebih panjang daripada usia sebuah pemerintahan.
Pendidikan membutuhkan puluhan tahun untuk menghasilkan manusia unggul. Industrialisasi tidak selesai dalam satu periode kepemimpinan. Ketahanan pangan, energi, pertahanan, penguasaan teknologi, pembangunan wilayah dan peningkatan kualitas sumber daya manusia juga membutuhkan kesinambungan. Jika setiap pemerintahan terlalu bebas mengubah orientasi pembangunan, negara berisiko memiliki banyak program tetapi kehilangan satu arah strategis.
Di masa lalu, Indonesia mengenal Garis-Garis Besar Haluan Negara sebagai instrumen untuk menetapkan arah penyelenggaraan negara. MPR memiliki kewenangan menetapkan GBHN, sedangkan presiden menjalankan mandat tersebut melalui program pembangunan. Dalam sistem itu, pembangunan nasional ditempatkan dalam kerangka haluan yang lebih panjang daripada sekadar agenda pemerintahan.
Tetapi GBHN juga mempunyai problem historis. Dalam praktik Orde Baru, sistem pembangunan sangat sentralistik. Hubungan antara GBHN, MPR dan presiden berlangsung dalam struktur politik yang berbeda jauh dengan demokrasi setelah Reformasi. Karena itu, menghidupkan kembali GBHN tidak dapat dilakukan dengan sekadar menyalin model lama.
Yang menarik, GBHN sebenarnya tidak langsung menghilang ketika Soeharto berhenti menjadi presiden. Dokumen resmi MPR menunjukkan bahwa TAP MPR No. IX/MPR/1998 mencabut GBHN sebelumnya, tetapi kemudian TAP MPR No. X/MPR/1998 menetapkan Pokok-Pokok Reformasi Pembangunan dalam rangka Penyelamatan dan Normalisasi Kehidupan Nasional sebagai Haluan Negara.
Bahkan setahun kemudian, MPR kembali menetapkan GBHN melalui TAP MPR No. IV/MPR/1999 untuk periode 1999–2004. Dokumen resmi JDIH MPR menyebut GBHN tersebut dimaksudkan sebagai arah penyelenggaraan negara dan pedoman bagi penyelenggara negara serta seluruh rakyat dalam melaksanakan pembangunan.
Fakta tersebut penting karena membongkar anggapan bahwa Reformasi 1998 secara seketika menghapus GBHN. Yang terjadi sebenarnya adalah proses transisi. GBHN lama dicabut, haluan reformasi ditetapkan, kemudian GBHN baru kembali ditetapkan pada 1999. Perubahan mendasar terhadap kedudukan MPR dan kewenangan menetapkan GBHN berlangsung melalui perubahan konstitusi berikutnya.
Dengan demikian, pertanyaan sejarah yang lebih tepat bukan “mengapa Reformasi menghapus GBHN?”, melainkan “mengapa sistem ketatanegaraan pasca-amandemen tidak lagi memberikan kewenangan kepada MPR untuk menetapkan GBHN?”
Pertanyaan itu membawa kita ke jantung persoalan Reformasi. Setelah 1998, Indonesia tidak sekadar mengganti presiden. Indonesia sedang membongkar arsitektur kekuasaan yang telah berlangsung selama puluhan tahun.
Perubahan tersebut berangkat dari pengalaman panjang mengenai konsentrasi kekuasaan. Reformasi menuntut demokratisasi, pembatasan masa jabatan presiden, supremasi hukum, pemberantasan korupsi, penguatan hak asasi manusia, otonomi daerah dan perubahan hubungan antarlembaga negara. Dalam konteks itulah UUD 1945 kemudian diamendemen.
MPR yang sebelumnya ditempatkan sebagai lembaga tertinggi negara berubah kedudukannya dalam sistem checks and balances. Presiden tidak lagi diposisikan sebagai mandataris MPR seperti dalam desain sebelumnya. Pemilihan presiden kemudian dilakukan secara langsung oleh rakyat. Konsekuensinya, hubungan antara presiden, MPR dan haluan negara ikut berubah secara mendasar.
Kajian ketatanegaraan yang dipublikasikan MPR menjelaskan bahwa perubahan UUD 1945 menghilangkan kewenangan MPR untuk menetapkan GBHN. Sistem perencanaan pembangunan kemudian bergeser ke kerangka undang-undang, antara lain melalui Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
Jadi, hilangnya kewenangan MPR menetapkan GBHN bukanlah sebuah peristiwa tunggal pada Mei 1998. Ia merupakan konsekuensi dari perubahan paradigma ketatanegaraan yang berlangsung dalam beberapa tahap. Di sinilah narasi sejarah harus berhati-hati agar tidak menyederhanakan proses yang sebenarnya kompleks.
Namun pertanyaan mengenai pengaruh eksternal tetap menarik untuk dibahas. Indonesia ketika itu sedang berada dalam krisis ekonomi yang sangat berat. Nilai rupiah merosot tajam, sistem perbankan terguncang dan pemerintah membutuhkan dukungan internasional.
Dokumen IMF tanggal 15 Januari 1998 secara terbuka mencatat program reformasi ekonomi Indonesia yang mencakup liberalisasi perdagangan dan investasi, deregulasi, restrukturisasi sektor perbankan, serta percepatan privatisasi. Dokumen IMF 29 Juli 1998 juga menunjukkan kelanjutan program reformasi struktural dan penyesuaian ekonomi.
Fakta tersebut tidak dapat dihapus dari sejarah. Lembaga internasional memang mempunyai pengaruh besar terhadap lingkungan ekonomi Indonesia pada masa krisis. Tetapi dari fakta itu tidak otomatis dapat disimpulkan bahwa IMF mengendalikan perubahan konstitusi Indonesia atau memerintahkan penghapusan GBHN.
Hal serupa terlihat pada keterlibatan organisasi internasional dan pemerintah asing dalam bidang politik serta masyarakat sipil. National Democratic Institute mendokumentasikan aktivitasnya di Indonesia dalam periode transisi, termasuk konsultasi dengan anggota MPR, DPR, pemerintah dan organisasi masyarakat sipil serta penyediaan bahan perbandingan konstitusi dari sejumlah negara.
Australia juga secara resmi mencatat pembentukan Civil Society Program pada 1998. Program tersebut mendukung pelatihan dan penguatan organisasi masyarakat sipil dalam bidang hak asasi manusia, bantuan hukum, reformasi hukum dan reformasi pemilu. Laporan Australia-Indonesia Institute bahkan mencatat adanya bantuan yang berkontribusi terhadap pengembangan paket reformasi pemilu menjelang Pemilu 1999.
Semua fakta itu menunjukkan bahwa Reformasi Indonesia berlangsung dalam lingkungan internasional yang sangat aktif. Namun keterlibatan tidak sama dengan pengendalian. Pengaruh tidak sama dengan perintah. Konsultasi tidak sama dengan pengambilalihan kedaulatan.
Karena itu, tuduhan bahwa penghapusan GBHN merupakan hasil operasi asing membutuhkan bukti jauh lebih kuat daripada sekadar adanya program bantuan, konsultasi atau reformasi ekonomi yang didukung lembaga internasional. Sampai pada titik bukti yang terverifikasi, kesimpulan semacam itu belum dapat dipertanggungjawabkan secara jurnalistik.
Justru kehati-hatian tersebut membuat pertanyaan tentang Reformasi menjadi lebih menarik. Jika tidak ada bukti memadai bahwa pihak asing memerintahkan penghapusan GBHN, maka perhatian seharusnya diarahkan kepada aktor-aktor domestik yang memang memiliki kewenangan mengubah konstitusi dan merancang ulang sistem ketatanegaraan Indonesia.
Di sanalah demokrasi bekerja. Konstitusi berubah melalui keputusan politik bangsa sendiri, meskipun prosesnya berlangsung dalam lingkungan ekonomi dan geopolitik yang tidak pernah benar-benar steril dari pengaruh luar.
Kini, setelah lebih dari dua dekade Reformasi, persoalannya bukan lagi apakah Indonesia harus kembali kepada sistem Orde Baru. Pertanyaannya jauh lebih substantif: apakah demokrasi pasca-amandemen telah menyediakan mekanisme yang cukup kuat untuk menjaga arah pembangunan nasional lintas pemerintahan?
Indonesia sebenarnya tidak kehilangan sistem perencanaan. Negara memiliki RPJPN, RPJMN, rencana strategis kementerian dan berbagai perangkat kebijakan. Namun perdebatan PPHN muncul karena sebagian kalangan menilai diperlukan konsensus pembangunan yang lebih kuat agar agenda strategis bangsa tidak terlalu mudah berubah mengikuti siklus politik lima tahunan.
MPR kembali membicarakan PPHN pada 2026. Situs resmi MPR menunjukkan bahwa lembaga tersebut masih mematangkan formulasi hukum PPHN dan menyediakan berbagai rancangan serta hasil kajian untuk dibahas. Ini menunjukkan bahwa gagasan haluan negara bukan sekadar nostalgia masa lalu, melainkan masih menjadi agenda ketatanegaraan yang sedang dicari bentuknya.
Tetapi PPHN juga menghadapi pertanyaan mendasar. Jika PPHN dibuat terlalu mengikat, apakah presiden hasil pemilihan langsung masih memiliki ruang menjalankan mandat politiknya? Sebaliknya, jika PPHN terlalu longgar, apa bedanya dengan dokumen perencanaan pembangunan yang sudah ada?
Pertanyaan berikutnya adalah siapa yang menyusun PPHN. Apakah MPR? Pemerintah? DPR dan DPD? Akademisi? Daerah? Organisasi masyarakat sipil? Atau semuanya melalui mekanisme partisipasi publik yang transparan?
Persoalan tersebut tidak boleh dianggap sebagai soal teknis belaka. Ia menyentuh sumber legitimasi arah pembangunan. Dalam negara demokrasi, haluan jangka panjang harus memiliki dasar legitimasi yang kuat agar tidak berubah menjadi instrumen politik sekelompok elite.
Karena itu, PPHN idealnya tidak menjadi alat untuk mengendalikan presiden. Ia juga tidak boleh menghidupkan kembali MPR sebagai lembaga yang berdiri di atas lembaga negara lainnya. PPHN justru harus dirancang sebagai konsensus strategis yang kompatibel dengan sistem presidensial, demokrasi konstitusional dan prinsip checks and balances.
Di sinilah pengalaman GBHN dapat menjadi pelajaran, bukan sekadar model yang harus disalin. Indonesia membutuhkan arah pembangunan jangka panjang, tetapi tidak membutuhkan kembalinya struktur kekuasaan yang memungkinkan konsentrasi kewenangan.
Maka, perdebatan tentang GBHN dan PPHN seharusnya tidak dipenuhi romantisme masa lalu maupun ketakutan terhadap masa lalu. Keduanya sama-sama berbahaya. Romantisme dapat membuat kelemahan sistem lama terlupakan, sedangkan ketakutan dapat membuat bangsa kehilangan kesempatan mengevaluasi desain ketatanegaraan secara rasional.
Reformasi juga tidak seharusnya berubah menjadi dogma. Semangat Reformasi justru mengajarkan bahwa kekuasaan harus dapat dikoreksi, institusi harus dapat dievaluasi dan konstitusi harus mampu menjawab kebutuhan zaman.
Jika hari ini pembangunan membutuhkan arah jangka panjang, maka membicarakan kembali haluan negara bukan berarti membatalkan Reformasi. Yang harus ditolak adalah gagasan untuk mengembalikan konsentrasi kekuasaan. Yang perlu dibangun adalah mekanisme baru yang mampu menggabungkan kesinambungan pembangunan dengan demokrasi.
Demokrasi tidak hanya menjawab pertanyaan tentang siapa yang memimpin Indonesia. Demokrasi juga harus menjawab pertanyaan untuk apa kekuasaan diberikan dan ke mana kekuasaan itu diarahkan.
Presiden boleh berganti. Partai politik boleh berganti. Bahkan prioritas kebijakan dapat disesuaikan dengan perubahan zaman. Tetapi tujuan fundamental negara tidak semestinya kehilangan kompas.
Mungkin itulah alasan paling rasional mengapa perdebatan tentang PPHN perlu dibuka kembali: bukan untuk menghidupkan masa lalu, melainkan untuk memastikan masa depan tidak berjalan tanpa arah.
Indonesia tidak membutuhkan GBHN yang lama. Indonesia membutuhkan haluan negara yang baru: lahir dari kehendak rakyat, dirumuskan secara demokratis, berpijak pada konstitusi, mengikat secara proporsional, dapat dievaluasi, dan tidak memberi siapa pun kekuasaan tanpa batas.
